La ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, regula los principios y normas que debe seguir la contratación en el sector público.
Al contrato de arrendamiento, nuestro Código Civil lo define como la relación contractual en la que dos partes se obligan recíprocamente, una a ceder o conceder el goce de una cosa o a ejecutar una obra o prestar un servicio y la otra a pagar un precio determinado por esto.
La Administración puede actuar ya sea en calidad de arrendadora o como arrendataria, dependiendo de sus intereses; recordemos que su función es satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Como en toda relación contractual, es posible que surjan controversias o reclamos, de lo cual no está exento el contrato de arrendamiento dentro de la esfera pública, es así que los derechos y obligaciones entre las partes, están regulados por la Ley de Inquilinato y por el Código Civil, dos normas que a primera vista se podría decir que rigen solo las relaciones entre particulares. La aplicación de estas, se da en virtud a lo dispuesto en el Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, la cual en su artículo 66 determina que se aplicarán de manera supletoria, y en lo que sea pertinente, las normas de la Ley de Inquilinato y del Código Civil, situación de la cual difiere la doctrina al establecer que “los contratos administrativos no se rigen por normas del derecho civil, sino por las del Derecho Administrativo.” (Ossorio, 2006, P.525)
Saber quien tiene la competencia para conocer las controversias que nacen de los contratos de arrendamiento en los cuales una de las partes es la Administración, ha generado confusiones dentro de la legislación ecuatoriana, es así que varios son los criterios en cuanto a si se debe aplicar la justicia ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo.
En lo que respecta a las concepciones doctrinarias, señalaremos algunos autores, relacionando sus criterios a lo establecido en nuestras normas jurídicas.
(Velázquez, 1995) manifiesta:
En el desarrollo de las diferencias de la justicia ordinaria y la justicia administrativa, elaboradas a través de la actividad del Estado, la primera fue dueña y señora de los procesos contractuales, en aplicación de las normas del cuarto libro del Código Civil, referente a Obligaciones y Contratos, manteniendo tradicionalmente por extensión el conocer y resolver de las divergencias que en el proceso de contratación pública y de ejecución de la misma se producían. La justicia administrativa estaba limitada a conocer y resolver sobre la legalidad de los reglamentos, actos y resoluciones de la Administración.
Con la Ley de Modernización, a partir de diciembre de 1993, expresado en el contenido del art. 38 de la citada Ley, que estableció que los Tribunales Distritales eran competentes para conocer de los actos, hechos y contratos expedidos, producidos o suscritos por el Estado y otras entidades del sector público.
Determinar que los contratos eran parte de los asuntos materia de conocimiento y resolución de los Tribunales Distritales, constituyó un avance sobre las formas tradicionales de guiar las divergencias contractuales con el Estado que estaban reguladas por prescripciones de la Ley de Contratación Pública, que sustituyó a la Ley de Licitaciones (P.91).
El artículo 185 del Código Orgánico de la Función Judicial, fija las competencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo y de Lo Contencioso Tributario, en el número dos menciona que dichas salas conocerán los recursos de casación en los juicios por controversias originadas en contratos celebrados entre el Estado o las instituciones del sector público y los particulares. En cuanto a las atribuciones y deberes de las juezas y jueces que integran estas salas, el artículo 217 del mismo cuerpo legal en su número cuatro dispone que deben conocer y resolver las demandas que se propusieren contra actos, contratos o hechos en materia administrativa no tributaria (…).
Hasta aquí la legislación es clara y no presenta ninguna disyuntiva, sin embargo, el problema radica en la práctica, esto se da porque los jueces de inquilinato aún siguen conociendo las demandas que los ciudadanos e incluso la misma administración interpone ante ellos en razón de que el Código Orgánico de la Función Judicial establece de manera general que le corresponde a la jueza o juez de inquilinato conocer y resolver las demandas, reclamaciones y actos procesales derivados de las relaciones de arrendamiento (…). La ley de Inquilinato por su parte, en el artículo 1, al hablar del ámbito de aplicación, fija que regla las relaciones derivadas de los contratos de arrendamiento y subarrendamiento de locales comprendidos en los perímetros urbanos; es decir no determina los sujetos de esta relación, por lo que se entiende a simple vista que puede ser entre particulares o de estos con la Administración.
“Según el profesor francés Georges Vedel, la administración cuando contrata con los particulares tiene la opción de utilizar el marco jurídico del Código Civil o colocarse bajo un régimen específico” (Velázquez, 1995 P. 97), en nuestro caso, todas las normas que regulan la relaciones contractuales en el tema de arrendamiento se encuentran en el Código Civil y en la Ley de Inquilinato, tan solo el proceso de contratación está regulado por la Ley de Contratación Pública, mas no las controversias que puedan surgir de aquello.
(Macías, 2007) considera que en medio de la diversidad de las concepciones puede aceptarse, según la corriente general, que hay una vía de derecho público cada vez que la administración pública no se sujeta a las normas establecidas por el derecho privado para las relaciones entre los particulares, sino que se acoge a lo que la doctrina llama “un régimen jurídico exorbitante”. Por su parte (Dromi, 1992) considera que el proceso administrativo comprende todo conflicto jurídico que se genera en ejercicio de la relación administrativa y que integra la bilateralidad administración-administrados. Debo enfatizar que respecto al criterio del tratadista Macías, los contratos de arrendamiento en la esfera pública ecuatoriana si se sujetan a las normas del derecho privado, sin por esto dejar a un lado las llamadas “clausulas exorbitantes; mejor criterio es el expuesto por Dromi, el mismo que no se refiere a normas si no a los sujetos que intervienen.
(Morales, 2010) nos explica mejor esta dicotomía al señalar que:
Si la naturaleza del acto es privada, por ejemplo la solución de controversias, no se planteara ante el Contencioso Administrativo, mírese el caso del pago de cánones de arrendamiento atrasados, no se reclamará ante el Contencioso Administrativo, sino ante los jueces de inquilinato. (P. 20)
En concordancia al criterio del doctor Marco Morales, (Huapaya, 2006), expone lo siguiente:
El derecho administrativo es el criterio rector, en la medida que a través del proceso contencioso administrativo solo pueden ser impugnadas actuaciones sujetas al derecho Administrativo. A contrario, las actuaciones de la Administración Pública sujetas a otros ordenamientos se verán excluidas del ámbito del proceso contencioso administrativo. (P. 634-635)
Finalmente, no es posible dejar de lado lo mencionado por el artículo 6 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la misma que en su letra b), establece que no corresponden a la jurisdicción contenciosa administrativa, las cuestiones de carácter civil o penal pertenecientes a la jurisdicción ordinaria y las que, por su naturaleza, sean de competencia de otras jurisdicciones.
Como podemos darnos cuenta, sigue siendo ambigua la aplicación de una jurisdicción netamente contenciosa administrativa en el caso del arrendamiento en el cual interviene la Administración, ya que también resulta posible aplicar sin mayor inconveniente la justicia ordinaria, lo cual de hecho se lo sigue haciendo.
Recordemos que el fin del derecho administrativo es regular las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, estableciendo límites al poder. En las relaciones de arrendamiento esta regulación no necesita más que cumplir con los principios de legalidad, lo que en un sentido lato, lo único que se regula como tal es el procedimiento administrativo.
Para que un proceso sea correctamente aplicable en la esfera de la jurisdicción contenciosa administrativa, tendrá que ser regulado en su integridad por normas de derecho público, cosa como vemos es totalmente a lo contrario en el caso de los contratos de arrendamiento en el que las normas de derecho privado son la regla a aplicar.
Es importante consensuar estas diferencias en nuestro derecho, sobre todo por un principio de unidad procesal, se debe establecer claramente cuál es la jurisdicción aplicable. En mi criterio, me inclino por la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que esta puede ser más efectiva regulando no solo el abuso del poder que aún existe en nuestra Administración, si no las relaciones manifiestas en estos procesos por más que la materia en si sea en el ámbito privado.
